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鄧金剛

一、問題的由來

2018年5月18日，湖北省高級人民法院作出（2018）鄂民終664號民事裁定，維持武漢海事法院（2017）鄂72民初985號民事裁定。該生效裁定認(rèn)為，涉案糾紛系船舶碰撞溢油引起的清污費用索賠糾紛。涉案碰撞溢油事故發(fā)生后，平潭綜合實驗區(qū)恒鼎船務(wù)有限公司（下稱恒鼎公司）和中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司江蘇省分公司（江蘇人保）分別作為“中恒9”輪的所有權(quán)人和強制油污責(zé)任保險人，確應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的油污清除責(zé)任，但卻未開展該項工作。該項工作系由寶山海事局直接指派上海晟敏立速服海上應(yīng)急服務(wù)有限公司（下稱晟敏公司）實施了該項工作。根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第五十條、第五十二條的規(guī)定，寶山海事局直接指派晟敏公司對油污進行監(jiān)防清除的行為，構(gòu)成行政強制行為中委托第三人代履行的情形。至于寶山海事局在實施行政強制措施的過程中是否存在程序違法的問題，不影響對該事實以及性質(zhì)的認(rèn)定，亦不屬于本案的審理范圍。晟敏公司接受行政委托開展油污清除防控工作的過程中，自始未與恒鼎公司進行過磋商，亦未就油污清除事宜簽訂合同，雙方之間并不形成平等民事主體之間的民事權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。因此晟敏公司缺乏向恒鼎公司、江蘇人保提起民事訴訟的事實與法律依據(jù)。故一審法院裁定駁回恒鼎公司的起訴符合法律規(guī)定。從該案中可以引申出，在海難救助場合，海事局指令情形下，救助人無權(quán)直接起訴被救助人或責(zé)任主體。

但在深圳市海隆實業(yè)有限公司（海隆公司）訴溢油船責(zé)任主體案中，G海事法院認(rèn)為海隆公司的清污防控工作構(gòu)成無因管理，判決支持海隆公司的合理訴求。在原告上海晟敏海洋工程有限公司（下稱晟敏工程公司）與被告福建冠海海運有限公司（下稱冠海公司）、第三人中信資產(chǎn)管理有限公司（下稱中信公司）海難救助合同糾紛一案中，X海事法院認(rèn)為，晟敏工程公司雖然是受海事局指派開展救助作業(yè)，但根據(jù)《中華人民共和國海商法》第一百九十二條的規(guī)定，救助方有權(quán)享受救助作業(yè)補償，其有權(quán)向冠海公司要求支付海難救助報酬和保管合同相應(yīng)價款。

那么，海事局指派救助情形下，被指派的救助方是否可以直接起訴被救助人或責(zé)任主體呢？

二、問題形成的原因

為什么不同法院對于相同的情形有不同的處理？探究其原因，可能有如下幾項：

（一）在陽光工資背景下，海事局沒有利益驅(qū)動去收取費用，并且海事局直接起訴還會引起被救助方或責(zé)任方對海事局救助行為產(chǎn)生的費用屬于行政、公益救助，因此無權(quán)索賠的抗辯。

例如在汕頭海事局訴黃石鄂東海運有限責(zé)任公司、福建省航務(wù)企業(yè)有限公司一案中，G海事法院認(rèn)為：汕頭海事局作為海事行政主管機關(guān)，依《海洋環(huán)境保護法》（下稱海環(huán)法）第71條有權(quán)強制采取清污措施，其根據(jù)《海環(huán)法》第5條第3款、第71條、第90條第1款規(guī)定向被告索賠清污費用并提起民事訴訟，符合法律規(guī)定，應(yīng)予準(zhǔn)許。根據(jù)《海環(huán)法》第90條第1款、《民法通則》第124條、第117條第2款的規(guī)定，兩被告是造成污染的責(zé)任者，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。但原告本單位的費用，即工作人員及公務(wù)船舶從事調(diào)查、監(jiān)控和清除油污情況的行為，應(yīng)當(dāng)屬于行政行為，在其沒有提供證據(jù)證明所從事的行為超出行政職責(zé)范圍的情況下，應(yīng)認(rèn)定其所進行的調(diào)查、監(jiān)控和清除油污事故而產(chǎn)生的費用屬于行政開支，不應(yīng)由被告賠償，最終僅判決支持了原告組織的清污單位發(fā)生的費用。

基于這種情況，海事指派第三方實施救助情形下，多要求第三方直接起訴，以避免行政職責(zé)項下的費用無從主張。

（二）救助過程缺乏透明度、費用高，導(dǎo)致責(zé)任主體抗辯主張強烈。

海事局指令第三方實施救助，一般發(fā)生在情況緊急，肇事船舶責(zé)任主體又不按照海事局指令進行作業(yè)，或者沒有能力按照指令進行操作的情形下，時間短、任務(wù)緊迫，因此可能沒有時間走完指令前的規(guī)范程序，如招投標(biāo)、聽證等。在第三方實施救助過程中，監(jiān)督難以到位，第三方為經(jīng)濟利益隨意擴大投入的人力、物力， 以致采取各項措施的必要性存疑。再者，作業(yè)過程缺乏責(zé)任方指派人員或無利益關(guān)系方的現(xiàn)場確認(rèn)，導(dǎo)致作業(yè)過程在訴訟中缺乏證據(jù)予以證明。此外，作業(yè)的費用，未事先得到責(zé)任方或者海事局的認(rèn)可，又無行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，市場價格也難尋，以致費用應(yīng)如何計算，各方爭執(zhí)不斷。

（三）不同法律有不同規(guī)定，如何理解，如何適用，存在不同觀點。如海商法、行政強制法、合同法、海環(huán)法等如何適用此種情形，不同法律規(guī)定之間如何協(xié)調(diào)，不同法官理解不同，導(dǎo)致處理方法不一樣。

一種理解是，根據(jù)《海環(huán)法》第七十一條，“船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的，國家海事行政主管部門有權(quán)強制采取避免或者減少污染損害的措施”，以及《中華人民共和國海商法》第一百九十二條 ，“國家有關(guān)主管機關(guān)從事或控制的救助作業(yè)，救助方有權(quán)享受本章規(guī)定的關(guān)于救助作業(yè)的權(quán)利和補償”，《第二次全國涉外商事海事審判工作會議紀(jì)要》第145條，“國家海事行政主管部門或其它企事業(yè)單位為防止或減輕油污損害而支出的費用，包括清污費用，可直接向油污責(zé)任人提起訴訟”，的規(guī)定，海事局指令的救助方可以直接向責(zé)任方請求費用的支付。

還有一種理解是，根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第五十條，“行政機關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關(guān)可以代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行”，以及《中華人民共和國合同法》　第三百九十八條，“委托人應(yīng)當(dāng)預(yù)付處理委托事務(wù)的費用。受托人為處理委托事務(wù)墊付的必要費用，委托人應(yīng)當(dāng)償還該費用及其利息”，的規(guī)定，救助方只能向委托人，即向作為委托人的行政機關(guān)主張費用。

不同的理解，導(dǎo)致了前述不同處理方式的出現(xiàn)。

三、問題解決的建構(gòu)

如何建構(gòu)訴權(quán)，才能確保該類型糾紛的各相關(guān)主體利益，公共利益之間平衡，從而維護有效的海難救助機制，是建構(gòu)應(yīng)有的出發(fā)點。前述兩種理解與利益平衡的契合度，以及兩種理解與法律規(guī)定之間的契合度也是建構(gòu)需要考量的因素。

（一）利益的平衡考量

從該出發(fā)點考量，勢必對責(zé)任方、救助方、海事局等相關(guān)主體的利益進行分析，并尋求各主體合法利益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的平衡點，該平衡還必須包含公共利益的保護。

1、 各主體之利益

被救助人或者責(zé)任方，因為海上事故，已經(jīng)并且可能繼續(xù)發(fā)生大量的損失，實力較弱的，可能已經(jīng)無法自救。盡量減少損失，是該責(zé)任方最為迫切的要求。盡管如此，多數(shù)情況下，責(zé)任方已無力自行安排救助，因此其減損利益的實現(xiàn)，寄托在行使公共職權(quán)的海事部門以及實際實施救助的主體上。

救助方，除了國家設(shè)立的幾個救撈機構(gòu)可能有得到一些財政經(jīng)費的支持外，其他專業(yè)救助組織，多是商業(yè)機構(gòu)。因此，從救助作業(yè)中獲取最大利益，必然是救助組織的利益所在。即使是國家設(shè)立的救助機構(gòu)，多數(shù)也依靠商業(yè)性救助才能生存。故，尋求救助利益最大化是救助方的利益訴求。

海事部門，作為海上交通安全的主管部門，正確履職，確保不被視為失職或瀆職，應(yīng)是其底線的利益訴求。其確保底線利益的兩個根本保證在于，一是否履行了法律規(guī)定的職責(zé)；二是否遵守了法定的程序。也就是，只要海事部門依法定程序做了規(guī)定的動作，其底線利益就可得到保障。當(dāng)然，在底線利益之上，有的海事部門確會采取更加積極的行動，以天下蒼生為念。至于部分海事人員的無底線，不以天下蒼生為念的個人利益行為，則非本文所探討的內(nèi)容。

2、 公共利益

海上交通安全事故可能產(chǎn)生的溢油、航道沉船等危及海域漁業(yè)資源的安全，危及海上交通的安全秩序，涉及不特定多數(shù)人的利益，屬于公共利益的范疇。因此，確保溢油或者溢油危險的快速排除，航道沉船的快速打撈或者無害化分解，即危及海上交通安全因素的迅速排除是公共利益的基本訴求。該公共利益的保障，依賴于海事部門職能的行使。

3、 利益平衡點

責(zé)任方減損利益、公共利益方面海上交通安全危險因素的迅速排除，無論在理論上，還是實踐中，海事部門職權(quán)的正確行使無疑是他們唯一可以依靠的保障。指望救助方自覺地、誠實信用地實現(xiàn)責(zé)任方利益和公共利益，在現(xiàn)實中可能只是一個愿望而已。因此，各方利益平衡的關(guān)鍵點，在于海事部門職權(quán)的行使。只要海事部門的執(zhí)法有底線，或者有更高的天下蒼生為念的執(zhí)法，加強對救助方的公平選派，救助方施救措施、施救過程的監(jiān)督，給予責(zé)任方或者其他方對指派救助方、救助措施采取、救助過程等的監(jiān)督機會，各方的利益就能達(dá)到法律公平正義的平衡點。

（二）兩種理解與利益平衡的契合度

海事局指令的救助方可以直接起訴的觀點，存在救助方在舉證證明所投入救助的人力、物力方面的困難，救助方單方記載的，未經(jīng)海事局或者責(zé)任方認(rèn)可的施工記錄等，證明力不足，難以讓第三方確信救助方的自我陳述是客觀事實。也就是救助方直接起訴的觀點，與通過海事部門公平執(zhí)法-這一各方利益平衡點的契合度，相對而言契合度較差。海事部門只發(fā)指令，未對實際救助情況進行監(jiān)督、確認(rèn)，任由救助方隨意救助、隨意定價，自然無法達(dá)到責(zé)任方減損的期望值，也與公共利益及時有效清除海上危險因素的要求違背。

而救助方無權(quán)直接起訴責(zé)任方，只能就救助費用向發(fā)出指令的海事局主張的觀點，使得海事局在指令救助，以及實際救助過程中，必須實時監(jiān)督指導(dǎo)，以便確保救助費用合理合法。在向救助方支付救助費用或者確定救助費用后，海事局才能依照法定的程序向責(zé)任方實現(xiàn)救助費用的清償。該觀點雖讓海事局增加了義務(wù)的承擔(dān)，但對于責(zé)任方減損利益的實現(xiàn)，對于海上危險因素的及時有效清除，對于救助方實際支出費用的認(rèn)定都有利，切合各方利益平衡點在于海事部門職權(quán)行使的情況。

（三）兩種理解與法律規(guī)定之間的契合度

海事局指令救助情形下，認(rèn)定為行政代履行行為，進而認(rèn)為救助方只是代海事局履行相應(yīng)救助的受托方，既符合《中華人民共和國行政強制法》第五十條的規(guī)定，也符合《中華人民共和國合同法》第三百九十八條的規(guī)定。并且海事局在支付相關(guān)費用后，或者在確定其支付義務(wù)后，可以依照《中華人民共和國海商法》第一百九十二條以及《第二次全國涉外商事海事審判工作會議紀(jì)要》第145條的規(guī)定，向相關(guān)海事法院起訴，實現(xiàn)該代履行發(fā)生的費用。與救助有關(guān)的法律、司法解釋可以完好銜接，實現(xiàn)法律的調(diào)整功能。

相反，如果認(rèn)定受指令的救助方可以直接起訴責(zé)任方，則不符合行政強制法關(guān)于代履行的規(guī)定。相關(guān)案例以無因管理為由，允許救助方直接起訴，但救助方明明是接受指令才進行救助，何來無因之說。至于《中華人民共和國海商法》第一百九十二條以及《第二次全國涉外商事海事審判工作會議紀(jì)要》第145條的規(guī)定中，關(guān)于救助方可以直接主張的規(guī)定，并不包含海事局指令的情形；確切而言，有權(quán)向責(zé)任人直接主張費用的救助方，其救助的起因并非海事局的指令，而是基于真實的無因管理或者雷鋒精神。

此外，海事局指令救助情形下，認(rèn)定為行政代履行行為，才符合訴訟的法律邏輯。誠如武漢海事法院在（2017）鄂72民初985號民事裁定中認(rèn)為的，“民事權(quán)利人在主張民事權(quán)利時，必須依據(jù)相應(yīng)的民事法律關(guān)系，要么基于侵權(quán)法律關(guān)系，要么基于合同法律關(guān)系，要么基于具體的法律規(guī)定，要求責(zé)任承擔(dān)民事賠償責(zé)任。”顯然，在海事局指令救助情形下，救助人既無從以合同或者無因管理的法律關(guān)系起訴，也無從以侵權(quán)法律關(guān)系起訴；而相關(guān)法律規(guī)定中關(guān)于救助方直接起訴的內(nèi)容，結(jié)合法律體系進行理解，又不是針對指令救助的情形，因此救助方此種情況下，只能向指派的海事局主張權(quán)利。

綜上，筆者贊同湖北高院觀點。即海事局指令救助情形下，救助方無權(quán)直接起訴責(zé)任方，但作出指令的海事局可以就相關(guān)的代履行費用向海事法院起訴責(zé)任方。海事局在指令救助過程中，要切實做好救助過程的公開、監(jiān)督、確認(rèn)事宜，確保救助措施必要、救助費用透明、合理，避免海事局在實現(xiàn)代履行救助費用過程中的舉證困難。